推進黃河流域生態空間一體化保護和環境協同化治理
發布時間︰2019年11月26日

  習近平總書記近日在河南主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時發表的重要講話,是對黃河流域生態保護和經濟社會發展規律的深刻洞察和科學把握,為黃河流域破解保護與發展的矛盾提供了思想指引和行動指南,對于實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢,具有重大現實意義和深遠歷史意義。

 

  1.充分認識黃河流域生態空間一體化保護和環境協同化治理的地位作用

 

  習近平總書記指出,“保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計”。黃河流域覆蓋9個省區,橫跨東、中、西三大區域,蜿蜒5400多公里,是青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障和北方防沙帶的重要交匯區域,尤其是中上游流域共享一個生態單元,實行生態一體化保護和環境協同化治理,對于保障黃河生態安全具有重要作用。黃河流域是我國陸上、空中、網上“絲綢之路”的重要經濟帶和核心文化保護傳承創新區,肩負著中外經濟文化交流和民族文化復興的重任。同時,黃河中上游流域還是我國少數民族聚居較為集中的區域、打贏脫貧攻堅戰的重要區域,推動黃河流域生態空間一體化保護和環境協同化治理,對加快區域發展、維護社會穩定、促進民族團結等具有重要作用。

 

  黨的十八大以來,習近平總書記多次實地考察和調研黃河流域生態保護和發展問題,多次就三江源、祁連山、秦嶺和黃土高原等重點區域生態保護工作提出要求。2016年8月,習近平總書記在青海考察時指出,必須擔負起保護三江源、保護“中華水塔”的重大責任。實踐證明,在三江源地區限制或禁止開發,不是妨礙發展,恰恰是有利于發展。2019年3月,習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調,“保護草原、森林是內蒙古生態系統保護的首要任務”“要探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子”。2019年8月,習近平總書記在甘肅考察時指出,甘肅是黃河流域重要的水源涵養區和補給區,要首先擔負起黃河上游生態修復、水土保持和污染防治的重任。時隔一個月不到,習近平總書記又主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會並發表重要講話,提出了“治理黃河,重在保護,要在治理”“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理,統籌推進各項工作,加強協同配合”等方針,明確了當前和今後相當長一個時期黃河流域生態保護和高質量發展的首要任務。

 

  2.科學把握黃河流域生態空間一體化保護和環境協同化治理的內涵要求

 

  習近平總書記強調,“黃河流域生態保護和高質量發展,同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣,是重大國家戰略”。這一戰略定位,蘊含著“生態興則文明興,生態衰則文明衰”的社會發展規律,是新時代尊重自然、順應自然,探索生態優先、綠色發展高質量路子的戰略謀劃和實踐要求,是“綠水青山就是金山銀山”理念和“環境就是民生,青山就是美麗,藍天也是幸福”的人民福祉觀的具體體現。

 

  山水林田湖草作為構成自然生態系統的有機單元,與人類命運休戚相關。健康穩定的生態空間能夠為人類持續提供生命支持、生態調節、產品供給和審美休閑等物質和精神服務。只有上下游、干支流、左右岸形成共抓生態大保護、協同環境大治理的局面,才能真正推動黃河流域高質量發展。山水林田湖草生態空間一體化保護,強調的是“人與自然和諧共生”的生態保護系統論和生態效益優先的環境倫理價值觀;山水林田湖草生態環境協同大治理強調的是禁止濫伐濫牧、濫采濫佔、濫排濫倒,聯防聯控聯建的環境治理整體布局和統籌謀劃的方法論。其中,調節黃河水沙關系是黃河流域生態空間一體化保護和環境協同化治理的“牛鼻子”;扎實推進流域水環境保護、水生態修復、水污染治理、水資源節約、水堤防建設是主要“抓手”;生態優先、綠色發展,提高發展的包容性,是推動黃河流域高質量發展的“試金石”。堅持生態空間保護與生態環境治理一體抓,保障區域生態安全、飲水安全、防洪安全,推動形成黃河流域生態保護和高質量發展的強大合力,加快生產生活方式綠色變革,因地制宜構建有地域特色的現代產業體系,增強經濟發展的綠色動能和包容韌性,持續提升全流域基本公共服務均等化水平,構建黃河流域人與自然和諧發展的現代化建設新格局,讓黃河成為造福人民的幸福河,成為黃河流域生態保護和高質量發展的“總目標”和“總要求”。

 

  3.精準聚焦黃河流域生態空間一體化保護和環境協同化治理的發力點

 

  加強頂層設計,優化生態空間布局。整合各部門分頭編制的各類空間性規劃,編制統一的空間規劃,明確黃河流域“三區”(城鎮空間、農業空間、生態空間)和“三線”(生態保護紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界),明確上中下游生態空間布局、生態功能定位和生態保護目標。成立跨區域綜合統籌機構,督促黃河流域各省區在國家確定的主體生態功能區的基礎上,按照要求,基于國土生態安全、飲水安全和防洪安全考慮,結合區域實際,整合生態環境保護、水資源開發利用、林地與耕地保護、土地利用、產業發展、綜合交通、文化生態旅游資源等各類規劃,完善空間規劃體系,推進“多規合一”,提高各類生態資源的配置效率,提高政府生態空間管控水平和生態環境治理能力。在劃定的生態空間一體化保護區域內設定生態紅線,嚴格落實岸線保護、河段利用、礦產開發和產業發展禁限準入標準,確保黃河泥沙只減不增、黃河水質穩步提升、堤防防洪能力持續提高。

 

  科學系統評估,因地制宜分類施策。開展黃河流域山水林田湖草等生態空間和生物、濕地、灘區等生態資源的摸排,實地調研城市布局、產業發展、能源結構、交通結構和用地結構的整體狀況,對生態系統受損情況和環境污染現狀進行科學評估,集中梳理生態退化、水土流失、水體污染、景觀破碎和動植物群落及棲息地破壞等相關生態保護和環境治理問題,選取高效可行的生態修復和環境治理技術方法,分階段、分地域穩步有序實施綜合保護和修復治理。上游要以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區等為重點,推進實施一批重大生態保護修復和建設工程,提升水源涵養能力。中游要突出抓好水土保持和污染治理,有條件的地方要大力建設旱作梯田、淤地壩等,有的地方則要以自然恢復為主,減少人為干擾,對污染嚴重的支流,要下大氣力推進治理。下游的黃河三角洲要做好保護工作,促進河流生態系統健康,提高生物多樣性。

 

  創新機制政策,形成保護發展合力。按照生態保護和高質量發展協調規律,發揮流域地區比較優勢,促進各類要素合理流動,增強高質量發展的動力,形成生態一體化保護治理的合力。構建流域上中下游、左右岸、山水林田湖草、灘涂濕地等各組成要素之間的利益統籌協調機制。特別是作為下游地區,要加強與上游的聯系,密切與中游的協作,實現發展優勢互補、互利多贏。構建以市場為基礎的主體清晰、對象明確、標準規範、形式多元的動態科學的補償機制。按照“誰污染誰治理”“誰受益誰補償”的原則,制定以地方補償為主、中央財政給予專項支持的橫向跨域生態補償辦法,統籌財政轉移支付、專項投入、資源稅費等各類補償資金,加大對重點生態功能區的生態補償,鼓勵受益地區與生態保護地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、園區建設、技術指導、人才培育等補償方式建立利益協調機制,調動上中游生態產品服務供給方的積極性;開展流域水權交易、碳匯交易、排污權交易等區域試點,探索綜合性補償辦法。深化資源環境特別是電價水價的綜合改革,發揮價格杠桿作用,將生態環境成本納入經濟運行成本,充分體現資源環境價值。鼓勵青海、甘肅、寧夏、內蒙古等沿黃區域發展太陽能、風能等清潔能源,探索能源市場化定價方式。建立綠色稅收優惠目錄定期更新機制,結合減稅降費政策,對環保、節能、節水、清潔能源、綠色交通、綠色建築和綠色農產品等環保項目給予稅收優惠和綠色信貸、綠色證券、發展基金、綠色保險等投融資支持,在山水林田湖草生態環境一體化保護治理中,促進流域高質量發展。

 

  (作者︰田文富、完世偉,分別系中國﹝河南﹞創新發展研究院教授、河南省社科院經濟研究所研究員,均系河南省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員)